2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第十四次會議以152票贊成、6票反對、6票棄權(quán)的表決結(jié)果，通過了修訂后的廣告法。雖然廣告法修改已是幾年前的事，但修法過程中的一些經(jīng)歷和思考卻久久地留在了我們的記憶中，彌足珍貴。廣告法修訂是將我們作為立法人的價值理性和作為普通公民的真實情感緊密結(jié)合的一次立法過程。
1994年八屆全國人大常委會第十次會議通過的廣告法，對規(guī)范廣告活動、促進廣告業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，經(jīng)過20年的發(fā)展，廣告業(yè)早已今非昔比:一方面，廣告發(fā)布的媒介和形式發(fā)生了巨變，隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的快速發(fā)展，新老媒體廣告爭相吸引眼球，令人眼花繚亂，在廣告資源爭奪戰(zhàn)中，互聯(lián)網(wǎng)廣告異軍突起，電視廣告略顯疲態(tài)，紙媒體廣告則風(fēng)光不再；另一方面，在巨大的商業(yè)利益面前，一些媒體發(fā)布違法廣告現(xiàn)象嚴重，尤其在藥品、醫(yī)療和保健食品領(lǐng)域，違法廣告屢禁不止，還有廣告代言人虛假代言等亂象，社會公眾反映強烈。為了解決這些新情況、新問題，2014年8月廣告法在一片期待聲中開始了修訂之路。
我們對常委會審議意見、社會公眾意見、中央部門和地方意見，還有通過調(diào)研、座談、媒體等多種渠道獲得的各方面意見進行了認真分析梳理，發(fā)現(xiàn)意見主要集中在虛假廣告、藥品廣告、煙草廣告、廣告代言、未成年人廣告、互聯(lián)網(wǎng)廣告等問題上，這些正是本次廣告法修訂必須回應(yīng)的社會關(guān)切。在回應(yīng)社會關(guān)切過程中，幾件有代表性的事至今仍歷歷在目，值得回味。
違法廣告治理座談會
抓好媒體這個牛鼻子
我們在調(diào)研中了解到，有的老人受虛假藥品、保健品廣告的迷惑，不聽子女勸告，花光自己的退休金買了一些不僅沒用反而有害健康的藥品、保健品，甚至危及生命，這樣的例子不在少數(shù)。因此，解決違法廣告泛濫的問題是廣告法修改的重中之重，而媒體作為廣告發(fā)布者，對違法廣告負有不可推卸的責(zé)任。如果不能對媒體責(zé)任作出有針對性的規(guī)定，就不能真正改變實踐中違法廣告的亂象。
為此，我們專門組織召開了違法廣告治理座談會，邀請一些主流媒體和北京市工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、新聞出版廣電等相關(guān)主管部門，大家一起分析媒體違法廣告的成因，為如何治理違法廣告亂象建言獻策。
座談會一開始，主持會議的法律委領(lǐng)導(dǎo)同志就開門見山地指出:“今天的座談會就一個題目，就是怎么通過廣告法的修改，切實解決現(xiàn)在廣告違法違規(guī)相當嚴重、相當突出的問題，特別是藥品、醫(yī)療、化妝品以及保健食品類廣告。這個問題廣告主有責(zé)任，廣告經(jīng)營者有責(zé)任，媒體也有責(zé)任。我們到一些地方進行了調(diào)研，也召開了廣告主、廣告經(jīng)營者的座談會，今天主要是聽取媒體的意見。我們注意到，一些媒體上這幾類廣告非常明顯，比如一些主流媒體辦的都市報。”看到我們對實際情況早有了解，在場的媒體負責(zé)人在接下來的發(fā)言中對各自媒體違法廣告的現(xiàn)象也都談得開誠布公，沒有避重就輕。
與會者們還對違法廣告屢禁不止的原因進行了深入剖析:廣告收入是一些媒體維持生存和發(fā)展的主要收入來源，一些平面媒體的廣告收入甚至占到總收入的90%以上。媒體為了生存和經(jīng)濟利益，很容易對違法廣告睜一只眼閉一只眼；實踐中執(zhí)法標準不統(tǒng)一，給違法廣告提供了生存空間；對醫(yī)療服務(wù)等廣告限制過嚴，實踐中難以執(zhí)行，反而導(dǎo)致違法廣告頻繁出現(xiàn)；違法成本低，企業(yè)頻繁違法；監(jiān)管能力和監(jiān)管手段相對薄弱，難以實現(xiàn)有效監(jiān)管。
這場與會各方暢所欲言的座談會，讓我們找到了違法廣告亂象的癥結(jié)，也讓我們進一步認識到，僅靠市場監(jiān)管部門對媒體違法行為進行處罰是不夠的，實踐效果也不理想。綜合各方面意見，我們建議規(guī)定，針對媒體發(fā)布違法廣告或者變相發(fā)布廣告的行為，除了由市場監(jiān)管部門依法處罰外，還應(yīng)當通報新聞出版廣電部門以及其他有關(guān)部門；新聞出版廣電部門以及其他有關(guān)部門應(yīng)依法對負有責(zé)任的主管人員和直接責(zé)任人員給予處罰，情節(jié)嚴重的，并可以暫停媒體的廣告發(fā)布業(yè)務(wù)。這樣，就從體制上理順了監(jiān)管職能，在制度上解決了市場監(jiān)管部門反映的對媒體違法行為“不敢管、管不了”的痼疾。
處方藥廣告論證會
科學(xué)立法的實踐
對于處方藥能否在專業(yè)刊物上作廣告的問題，在常委會審議和征求意見的過程中一直有兩種截然相反的意見。這個問題涉及醫(yī)藥專業(yè)領(lǐng)域，非常專業(yè)，僅僅依靠我們自己對所收集意見的分析梳理還不能得出科學(xué)的結(jié)論。為了對這一問題有更深入的認識，法律委、法工委專門召開了立法論證會。在參會人員的選擇上，充分考慮了所要論證問題的專業(yè)特點以及可能受到影響的各個方面，邀請了兩家藥品生產(chǎn)企業(yè)(中、西藥)、醫(yī)師、藥師、專業(yè)刊物(醫(yī)學(xué)、藥學(xué))、醫(yī)院(中、西醫(yī))、中國藥學(xué)會、中國醫(yī)院協(xié)會、消費者協(xié)會、律師協(xié)會，還有一位醫(yī)藥行業(yè)的全國人大代表。
論證會上，各方意見你來我往，爭鋒相對。作為處方藥廣告最主要受眾的醫(yī)師、藥師，醫(yī)院及其協(xié)會，以及藥企，主張允許處方藥在專業(yè)刊物上作廣告，拋出了頗有說服力的論據(jù):專業(yè)刊物上的處方藥廣告是醫(yī)師、藥師了解藥品信息特別是新藥信息的主要渠道；專業(yè)刊物上的處方藥廣告不會影響醫(yī)生合理用藥，不會損害患者利益；允許處方藥在專業(yè)刊物上作廣告是我國實踐中的一貫作法，并沒有出現(xiàn)大的問題；允許處方藥在專業(yè)刊物上作廣告是國際通行作法；專業(yè)刊物主要依靠其專業(yè)性、權(quán)威性賴以生存，廣告收入占比并不高。反對方則主張禁止處方藥在專業(yè)刊物上作廣告，理由也很充分:處方藥廣告的目的是刺激銷售，很難提供全面、客觀的信息；醫(yī)生了解藥品信息的渠道很多，不一定依靠廣告；允許處方藥作廣告，會提高藥品成本，增加患者負擔；專業(yè)刊物上的處方藥廣告也可能被患者看到，進而向醫(yī)生提出用藥要求，可能造成藥物濫用，影響用藥安全。雙方的論辯，給我們提供了豐富的信息，也對我們的判斷力提出了挑戰(zhàn)。
通過對雙方論點、論據(jù)的認真研究，我們認為處方藥可以在專業(yè)刊物上作廣告的理由是有說服力的，但反對方的意見也必須充分重視，要想辦法讓其擔心不復(fù)存在。反復(fù)斟酌后，我們向領(lǐng)導(dǎo)建議，可以在修訂草案中有針對性地規(guī)定處方藥廣告應(yīng)當標明副作用、禁忌癥等內(nèi)容加以解決。
規(guī)范未成年人廣告
立法永遠在路上
就在廣告法修改前夕，隨著一些明星親子綜藝節(jié)目熱播，節(jié)目中的小童星們也“火”了起來，成為廣告商的寵兒，他們幼小的身影頻繁出現(xiàn)在一些商業(yè)廣告中。社會公眾對這種為了商業(yè)利益罔顧兒童身心健康發(fā)展的現(xiàn)象頗為不滿。
在廣告法修訂草案審議過程中，有的常委會委員提出，為了更好地保護未成年人權(quán)益，建議根據(jù)未成年人身心發(fā)展的規(guī)律和特點，對涉及未成年人的廣告活動作出相應(yīng)規(guī)范。
一位來自媒體的全國人大代表動情地說，長期在主流媒體工作，目睹了太多童星因為過早參加商業(yè)活動，因過多的光環(huán)和利益的束縛，扭曲成長路徑而失敗的例子。同時，未成年人參與商業(yè)活動，還對其他未成年人產(chǎn)生了不良的示范效應(yīng)，影響很不好。
公眾的呼聲、委員的意見和人大代表的肺腑之言給了我們很大的觸動:兒童是祖國的未來，為了讓他們能有一個健康的成長環(huán)境，我們應(yīng)當有所作為!我們廣泛查閱了國外關(guān)于兒童廣告的立法，進行比較、研究、討論。我們發(fā)現(xiàn)，為了保護未成年人的利益和其身心健康發(fā)展，許多國家和地區(qū)都對兒童廣告進行嚴格限制，包括對播出的時間、場合，宣傳的內(nèi)容和形式，參與演示的兒童的年齡等都作出限制。我們中的有些人已為人父母，在討論起這個問題的時候，既有邏輯理性又摻雜著人性情感，十分接地氣。
認真研究并綜合各方面意見之后，我們建議在修訂草案中增加關(guān)于未成年人廣告管理的規(guī)定:廣告不得損害未成年人的身心健康，不得利用十周歲以下未成年人作為廣告代言人；不得在中小學(xué)校、幼兒園內(nèi)開展廣告活動；不得利用中小學(xué)生和幼兒的教材、教輔材料等發(fā)布或者變相發(fā)布廣告等禁止性規(guī)定；在針對未成年人的大眾傳播媒介上不得發(fā)布醫(yī)療、藥品、保健食品、醫(yī)療器械、化妝品、酒類、美容廣告，以及不利于未成年人身心健康的網(wǎng)絡(luò)游戲廣告等限制性規(guī)定。這樣建議方案得到了常委會委員們的認可。
這是我們當時引以為豪的成果，然而一個后續(xù)的故事，讓我們認識到，法律案的通過并不意味著立法結(jié)束了，立法其實永遠在路上。2016年4月，修訂后的廣告法通過一年后，江蘇省南京市瑯琊路小學(xué)9名學(xué)生向江蘇省人大常委會法工委提出修改廣告法的建議。同學(xué)們結(jié)合生活中的切身感受，針對在兒童節(jié)目中頻繁插播廣告、部分廣告內(nèi)容不利于未成年人身心健康等廣告制作、發(fā)布中的突出問題，從時間、內(nèi)容、形式限制和對食品及玩具廣告另作詳細規(guī)定等方面對廣告法提出了修改意見。江蘇省人大常委會法工委隨后專門給我委來函反映南京市小學(xué)生代表提出修改廣告法、在廣告活動中保護未成年人權(quán)益的建議。我委對來函高度重視，專門給小同學(xué)們回了信，對他們提出的建議給予了回應(yīng)，對同學(xué)們結(jié)合切身感受和調(diào)查研究情況提出完善法律建議的做法給予充分肯定，并表示“非常高興收到來自同學(xué)們的立法建議，也歡迎同學(xué)們繼續(xù)關(guān)注國家的立法工作，提出更多更好的意見”。我們還把來函轉(zhuǎn)給了相關(guān)廣告執(zhí)法部門，請他們加強對違法廣告尤其是違法兒童廣告的執(zhí)法力度；同時，我們也認真整理同學(xué)們的建議作為未來修改兒童廣告規(guī)范時的重要參考意見。
《法制日報》還就這件事刊發(fā)了題為《全國人大常委會法工委正式回函小學(xué)生立法建議》的專題報道，社會反響十分積極。這件事給了我們很大的觸動，鼓舞我們繼續(xù)在科學(xué)立法、民主立法的道路上熱情而堅定地前行。
(作者單位:全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室)
原標題：修訂廣告法必須回應(yīng)的三個問題
轉(zhuǎn)自：法制日報
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