國家“治理”不同于“統(tǒng)治”：其一，統(tǒng)治是實現(xiàn)統(tǒng)治者目的的單一目標，而治理則強調(diào)政治共同體的共同目標：其二，政治統(tǒng)治是自上而下的單項過程，而政治治理是上下互動的雙向過程。國家治理理論不僅強調(diào)政府運用強制力量，還特別關(guān)注國家的民意體現(xiàn)。國家的治理能力和民意體現(xiàn)不僅是國家治理的政治合法性依據(jù)，還是國家權(quán)力系統(tǒng)得以穩(wěn)定和延續(xù)的基本條件。二者如何均衡發(fā)展，也是政治家和政治學家關(guān)注的重要問題。

　　本文以“治理”代替“統(tǒng)治”討論中國傳統(tǒng)政治，是基于秦漢以來中國較早完成以官僚機構(gòu)代替家族統(tǒng)治的歷史事實，如福山所說：“西漢的中國政府幾乎符合現(xiàn)代官僚機構(gòu)的全部特征。”儒、法兩家的政治思想對傳統(tǒng)中國的國家治理的實際運作過程影響很大，特別是在兩漢后逐漸形成儒法互補的政治思想體系和國家治理結(jié)構(gòu)。在中國傳統(tǒng)政治史上，國家的長期穩(wěn)定，依靠這套獨特的儒法互補治理方式，在一定程度上滿足國家治理的能力和民意的兩個基本要求；國家出現(xiàn)動亂，是由于儒法互補的國家治理結(jié)構(gòu)的失衡和瓦解。這套儒法互補治理結(jié)構(gòu)及其經(jīng)驗，能夠幫助我們理解：為什么傳統(tǒng)中國君主政體的帝國政治，能夠維持龐大而又持久的文明體的發(fā)展？

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　　三代王朝的霸道和王道

　　中國傳統(tǒng)國家政治經(jīng)歷了三代分封的王國政治和秦漢以后的中央集權(quán)的帝國政治。盡管三代和秦漢以后的政體不同，但治國理念與實踐有相通的地方。三代實行以血緣為依據(jù)的分封制，為維持長久統(tǒng)治，朝廷或王國積累了霸道和王道相結(jié)合的政治經(jīng)驗。

　　一方面，三代推行霸道。三代實行的霸道，首先是指對外的軍事征討、暴力征服。夏、商、周建立以血緣為依據(jù)的封建制，首要條件是對外族的軍事征討、暴力征服，王朝更迭與王朝對周邊民族的征服都體現(xiàn)三代統(tǒng)治的霸道內(nèi)涵。夏、商、周推行霸道的國家統(tǒng)治，也指共主、諸侯對內(nèi)部的嚴酷刑罰、暴力統(tǒng)治。盤庚說：“我乃劓殄滅之，無遺育無俾易種于茲新邑。”對不忠的人要趕盡殺絕。武王對作戰(zhàn)不力的也要殺掉，“爾所弗朂，其于爾躬有戮！”三代建立了“五辭”“五刑”“五罰”“五過”刑罰原則，這系列刑罰，可以強化王權(quán)的統(tǒng)治。三代以刑罰制度建構(gòu)王權(quán)統(tǒng)治基礎，形成嚴酷刑罰、暴力征服相結(jié)合的“霸道”統(tǒng)治方式。

　　另一方面，三代政治也推行王道。儒家推崇的先王均是推行王道的德者，特別是周人從商的覆滅中認識到“天命靡常”，看到人民倒戈，產(chǎn)生了民本思想。他們把民意與天命聯(lián)系起來，制約王權(quán)。太保說：“天亦哀于四方民”?！渡袝?middot;康誥》強調(diào)天命“惟人”。皋陶亦指出：“天聰明，自我民聰明。天明畏，自我民明威。”認為天與民相互通達。所以統(tǒng)治者強調(diào)“施實德于民”，善待民眾，認為“天惟時求民主”，“民之所欲，天必從之”，“天視自我民視，天聽自我民聽”。這些民本思想，是來自統(tǒng)治者認識到民眾力量后的道德覺悟，繼而提出“皇天無親，惟德是輔”，強調(diào)“敬德保民”，開春秋戰(zhàn)國民本思想的先河。

　　西周霸道和王道結(jié)合，這是現(xiàn)代政治學所關(guān)注的治理能力和民意表達的平衡，是三代王朝維持長治久安的根本原因。但三代的國家還不是官僚機構(gòu)而是家族統(tǒng)治，這種治理效能和民意表達是非制度化的，很多暴君濫用權(quán)力，導致很嚴重的政治后果；甚至昏君迷信權(quán)力，既無治理能力，又不能表達民意，導致國家快速崩潰。

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　　儒家的國家治理目標：民意

　　儒家將三代民意為天、以德配天的政治經(jīng)驗，發(fā)展為以民為本、為政以德的儒家政治思想。先秦儒家并不否認君主的行政權(quán)力，但強調(diào)君主的權(quán)力來源于人民，要求對君權(quán)作出“民意”的限制，建構(gòu)民本主義政治思想，表達了儒家的政治立場。先秦儒家追求王道政治，繼承了三代時期文獻典籍中民意為天、以德配天的觀念，發(fā)展為系統(tǒng)的民本主義政治思想體系。他們提出的民本思想，包含系列表達“民意”的政治價值理念。

　　首先，君權(quán)來源于民。君權(quán)來源涉及政治合法性。三代君主普遍認為，君權(quán)源于“皇天上帝”，具有天命。但儒家子學提出君權(quán)源于民，指出：“君者所養(yǎng)，非養(yǎng)人者也。君者所事也，非所以事人也……故百姓則君以自治也，養(yǎng)君以自安也，事君以自顯也。”君主掌握權(quán)力，人民服從、奉養(yǎng)君主；但人民奉養(yǎng)、服從君主，是為了“自治”“自安”“自顯”，人民是國家權(quán)力的最終來源。孟子討論禪讓時說：“天與之，民與之。故曰：天子不能以天下與人。”認為君主無權(quán)私自將天下轉(zhuǎn)讓他人，因為政治權(quán)力是“天與之，民與之”，“天與之”是祭天神權(quán)，政治權(quán)力主要是“民與之”。

　　其次，君權(quán)的目的是為人民。君權(quán)的目標涉及政治正義性。儒家強調(diào)政治權(quán)力以人民的利益為目標。孟子提出：“民為貴，社稷次之，君為輕。”孟子將政治目標的重要程度、政治價值的等級，作了鮮明的排序。這恰恰和時代的現(xiàn)實相反。三代到春秋戰(zhàn)國，無不是以君主權(quán)力、社稷江山的奪取和鞏固為首，而人民的生命、財產(chǎn)，則成為獲取權(quán)力的手段。正如孟子批判的：“爭地以戰(zhàn)，殺人盈野；爭城以戰(zhàn)，殺人盈城。”孟子提出，在政治目標的重要程度、政治價值的等級系列里，人民是最為珍貴、重要的。其他儒家諸子，如荀子說：“天之生民，非為君也；天之立君，以為民也。”肯定君主“勢位至尊”，但君權(quán)的目的仍然是人民。

　　如何實現(xiàn)民本的理念？如何落實以民為本的治理目標？儒家繼承以德配天思想，提出廣泛而嚴格的道德要求，要求君主通過自我修養(yǎng)成為理想的圣王，要求士人通過自我修養(yǎng)而成為君子。自覺追求君子、大人這種道德人格的人，掌握了國家權(quán)力，能夠自覺地堅持“民惟邦本”“民貴君輕”“敬天保民”等政治理念，必然能夠達到理想的國家治理目標。

　　因此，儒家政治理想必須依靠道德力量。其一，孔子強調(diào)統(tǒng)治階層的道德自覺。他指出君子“為仁由己”，認為仁者視、聽、言、動應自覺遵循禮的規(guī)范?？鬃舆€強調(diào)“君子無終食之間違仁”，通過人格升華，達成德性自覺。其二，儒家特別強調(diào)道德表率作用。孔子說：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格。”上位者道德表率可以引導民眾遵循周禮?？鬃诱J為：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正。”強調(diào)為政者的道德修養(yǎng)，他說：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”對統(tǒng)治者提出嚴格的道德要求，實現(xiàn)自上而下對德治的垂范。

　　為論證德性的必然，孟子提出性善論，“君子所性，仁義禮智根于心”“仁義禮智，非由外鑠我也，我固有之也”，認為道德乃天賦本性。仁義禮智之性與口目耳鼻之性的關(guān)系上，孟子不否定人的自然之性，但認為君子不應以口目耳鼻之欲為性；仁義禮智本君子承擔的天命，故以天命而言仁義禮智為性。對君子而言，仁義禮智是天命之性，體現(xiàn)君子人格的道德規(guī)定。孟子強調(diào)“非獨賢者有是心也，人皆有之，賢者能勿喪耳。”認為仁義禮智之性人皆有之，賢者不失而已，強調(diào)君子、士人的德性自覺。

　　儒家的治理思想強調(diào)政治的民意基礎和目標，在諸侯爭霸的春秋戰(zhàn)國，并不為統(tǒng)治者接受，因為它不關(guān)注國家治理效能。春秋戰(zhàn)國諸侯爭霸，諸侯國家參與競智角力，崇尚實力而追求富國強兵，依賴軍事征討、暴力征服而獲得權(quán)位。這個時代完全不具備推行儒家王道的政治環(huán)境，儒家重民意、講仁政的國家治理思想，只能成為一種理想主義的政治學說。

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　　法家的國家治理目標：效能

　　法家看到霸道的效能，吸收三代暴力征服和統(tǒng)治的歷史經(jīng)驗，并發(fā)展為追求權(quán)勢、權(quán)術(shù)、刑法的君本政治理論，并以富國強兵作為君本權(quán)力合法性依據(jù)。法家能夠強化君主的治理能力，強化國家治理效率，對諸侯有極大的吸引力。法家提出的法、術(shù)、勢的政治理論，強調(diào)君主的治理能力和效率。法家其思想體系包括法、術(shù)、勢三個方面，而“勢”是其核心，因為是否有“勢”，是君主治理國家的前提，也是君主具有國家能力和實現(xiàn)治理效率的體現(xiàn)。

　　法家特別重視勢。勢是君主的權(quán)勢、威勢。法家推崇勢，因為傳統(tǒng)中國的政治制度是君主政治，君主的治理能力、治理效率是國家穩(wěn)定、發(fā)展的根本條件。法家看來，勢是君主治理能力的體現(xiàn)，也是國家治理具有效率的保證。所以，《商君書》指出“先王不恃其強，而恃其勢”“先王貴勢”。韓非說：“君持柄以處勢，故令行禁止。”“凡明主之治國也，任其勢。”他把勢看成統(tǒng)治者治理能力的體現(xiàn)。韓非比較了德與勢在治國效率上的差別：“圣人德若堯舜，行若伯夷，而不載于勢，則功不立，名不遂”。認為勢是統(tǒng)治者國家治理具有效率的保證，君王之所以能夠“制賢”“王天下”，是因為他擁有勢，能夠有效地治理國家。

　　法家也特別重視法，法是維護勢的重要手段，是君主治國的保證。韓非強調(diào)明主必須執(zhí)柄以處勢，“二柄者，刑、德也”。嚴刑峻法能夠使得“行刑重其輕者，輕者不至，重者不來，是謂以刑去刑”。通過刑法而減少犯罪，體現(xiàn)君主治理的能力。韓非說：“孔子本未知孝悌忠順之道也。”韓非認為倡導仁愛孝悌是君主缺乏治理能力的結(jié)果。他相信君主掌握刑法才能獲得治理效率：“其治國也，正明法，陳嚴刑，將以救群生之亂，去天下之禍。”可見，法家認為，君主能夠制定和推行刑罰，反映了君主治理國家的能力和效率。

　　韓非認為，君主掌握法、勢、術(shù)，可以治人而不治于人。韓非的治理理論以自然人性為基礎，認為“夫民之性，惡勞而樂佚”，民之性“饑而求食，勞而求佚，苦則索樂，辱則求榮”，“好利惡害，夫人之所有也”。法家強調(diào)人性趨利避害的特質(zhì)，相信人的行為皆出于利益：“君以計畜臣，臣以計事君，君臣之交，計也。”“臣盡死力以與君市，君重爵祿以與臣市”，君臣在進行死力與爵祿交易。因為趨利避害的人性特征，所以“凡治天下，必因人情。”“賞莫如厚而信，使民利之；罰莫如重而必，使民畏之”“賞厚則所欲之得也疾，罰重則所惡之禁也急”。法家提出的厚賞重罰是依據(jù)于人的趨利避害本性，他們相信君主掌握賞罰權(quán)術(shù)，可以“國安而暴亂不起”。

　　與儒家強調(diào)國家治理的民意基礎和治理目標不同，法家強調(diào)君主的治理能力和治理效率。春秋戰(zhàn)國恰恰是諸侯爭霸的時代，法家關(guān)于治理能力和治理效率的政治思想，能夠滿足諸侯的霸道需求。法家思想特別獲得秦國的認同，經(jīng)過系列變法，秦國空前強大，并統(tǒng)一六國，建立了中央集權(quán)大帝國。

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　　漢以后儒法互補的治理結(jié)構(gòu)形成

　　儒家以道德為國家治理原則，提倡民本，體現(xiàn)王道國家治理模式。法家是以君主、朝廷為中心，強化君主對國家的掌控，是霸道的國家治理模式。儒家的政治治理思想強調(diào)了政治的民意基礎和治理目標，但缺乏治理能效而不為諸侯采用；而法家繼承三代霸道，主張富國強兵以統(tǒng)一，嚴刑峻法以制民，適應了統(tǒng)一天下、強化集權(quán)的政治需求，故而在秦國得到有效的實踐。

　　但秦帝國太迷信權(quán)力，蔑視民意在國家治理中的地位，否定道德與文化的作用。秦統(tǒng)一中國后突然崩塌，這與其政治治理結(jié)構(gòu)的嚴重缺陷有關(guān)。如歷史學家所說：“秦王懷貪鄙之心，行自奮之智，不信功臣，不親士民，廢王道，立私權(quán)，禁文書而酷刑法。”秦始皇強化國家治理能力激化了政治矛盾：“秦非不欲治也，然失之者，乃舉措太眾、刑罰太極故也。”秦之所以迅速滅亡，因為“天下愁怨，潰而叛之”。可見，在中國傳統(tǒng)的國家治理體系中，僅儒家或法家任何一方，均不能建構(gòu)有效的國家治理。

　　漢吸取秦亡教訓，推動儒法互補的國家治理體系建構(gòu)。推翻舊王朝，必須依賴硬實力在暴力和權(quán)勢的爭奪中開創(chuàng)霸業(yè)。故攻的階段法家更有吸引力，也更有效率。秦始皇因此統(tǒng)一六國。新王朝建立后，國家逐漸進入守的階段，必須倡導社會和諧、人文化成等軟實力，儒家的國家治理方法，更有益于維護秩序、鞏固政權(quán)。秦統(tǒng)一后仍然迷信暴力和權(quán)勢，強大帝國很快被推翻。賈誼強調(diào)“夫并兼者高詐力，安定者貴順權(quán)，此言取與守不同術(shù)也。秦離戰(zhàn)國而王天下，其道不易，其政不改，是以其所以取之也，孤獨而有之，故其亡可立而待也。”法與儒的國家治理手段不同，政治治理需要儒、法學說相互補充。

　　漢武帝時，國家治理思想進一步成熟。武帝接受董仲舒的建議，“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”，將儒家治理提高到重要的地位。武帝崇拜三代，希望建構(gòu)新的國家治理體系。西漢名義上“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”，其實在國家治理方面融通儒、法等不同思想，奠定了“儒法互補”“王霸雜之”的國家治理結(jié)構(gòu)。漢武帝確立的意識形態(tài)和國家治理結(jié)構(gòu)，將儒、法的不同政治思想融為一體，以法家政治理念制約臣民與保障王權(quán)，以儒家道德理念去制約王權(quán)與體現(xiàn)民意，達成了相對平衡穩(wěn)定的國家治理體系。所以，漢在秦統(tǒng)治基礎上建構(gòu)起多元一體的治理模式。

　　漢代逐漸形成的儒法互補、王霸雜之的治理思想，奠定了傳統(tǒng)中國的國家治理模式。歷代統(tǒng)治者在嚴峻的政治現(xiàn)實中認識到儒法互補的重要性。桓譚主張“先除人害，而足其衣食；然后教以禮儀，使知好惡去就”；又強調(diào)“尊君卑臣，權(quán)統(tǒng)由一，政不二門，賞罰必信，法令著明”。“王道”總是以民意為政治基礎；霸道則是以權(quán)位為政治前提，但王霸并用能夠?qū)崿F(xiàn)治理目標。曹操提出：“治定之化，以禮為首；撥亂之政，以刑為先。”也主張王霸并用。儒、法互補在自發(fā)地調(diào)節(jié)著王朝的建立與國家的建構(gòu)。魏征也主張德、仁、功、利“兼而行之”，其實就是王霸并用。

　　政治家在國家治理中實踐儒法互補、王霸雜之的治理方法，而儒者也思考、討論王霸并用問題，從國家治理角度肯定王霸并用。南宋事功學派特別堅持王霸并用，陳亮認為霸道和王道緊密相連，提出三代先王沒有霸道，則無法成其王道。而漢唐以來的君主雖然是推行競智角力的霸道，但“其德義又真足以君天下”，王霸并用在國家治理體系中必須兼而有之。與事功學派不同，理學家批判漢唐君主的霸道。盡管如此，理學主張內(nèi)圣與外王相統(tǒng)一，討論實際的國家治理時，也說：“政者法度也，法度非刑不立，故欲以政道民者，必以刑齊民。”朱熹在現(xiàn)實政治治理方法上，并不反對王霸并用。

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