公正是現(xiàn)代行政執(zhí)法的核心價值追求，針對濫用行政處罰自由裁量權(quán)問題突出的現(xiàn)象，從2011年開始，中央和地方分別從簡政放權(quán)、制定權(quán)力清單和制定自由裁量執(zhí)行標準地方規(guī)定兩個方面，對行政處罰自由裁量權(quán)加以限制和規(guī)范。

　　《法制日報》記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至目前，中央已取消、下放行政審批事項近500項，而地方也有近30個省市政府出臺了行政處罰自由裁量規(guī)定。

　　非行政許可退出歷史舞臺

　　簡政放權(quán)，制定權(quán)力清單，是從源頭上防止濫用行政自由裁量權(quán)的“對癥之藥”。

　　2013年3月14日，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以下簡稱《方案》發(fā)布。隨后，國務(wù)院會議上提出要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好。

　　兩年多來，簡政放權(quán)、放管結(jié)合工作取得明顯成效。據(jù)統(tǒng)計，迄今為止，國務(wù)院部門共取消或下放行政審批事項537項，本屆政府承諾減少三分之一的目標提前兩年多完成。

　　尤其值得關(guān)注的是，2014年4月，國務(wù)院下發(fā)通知，開始對非行政許可進行清理，提出取消面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項，取消和調(diào)整面向地方政府等方面的非行政許可審批事項。

　　今年5月10日，國務(wù)院又發(fā)布“關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定”。此次印發(fā)的決定，在前期大幅減少部門非行政許可審批事項的基礎(chǔ)上，又有49項非行政許可審批事項被取消，84項非行政許可審批事項調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，今后將不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。

　　與此同時，地方政府在簡政放權(quán)方面也在積極行動。其中，有些省份進展較快，行政審批事項取消和下放比例超過一半，最高的達到70%；有的省市比如四川省、成都市的非行政許可目前已全面取消。

　　權(quán)力清單讓自由裁量有了邊界

　　從源頭上防止行政自由裁量權(quán)的濫用，就必須把所有行政權(quán)力及執(zhí)法環(huán)節(jié)對外公開，最大限度地接受監(jiān)督，為此制定權(quán)力清單勢在必行。

　　今年3月17日，國務(wù)院審改辦在中國機構(gòu)編制網(wǎng)公開了國務(wù)院各部門行政審批事項匯總清單。

　　3月24日，在中辦、國辦發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》指出：分門別類進行全面徹底梳理行政職權(quán)，逐項列明設(shè)定依據(jù)；對沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時取消；依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查；在審查過程中，要廣泛聽取基層、專家學(xué)者和社會公眾的意見；公布權(quán)力清單；積極推進責(zé)任清單。

　　這是中央政府首次“曬”出權(quán)力清單，將權(quán)力置于陽光下運行。國務(wù)院的匯總清單涵蓋了60個有行政審批事項的國務(wù)院部門，各部門實施的行政審批事項共1235項。

　　對此，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安指出，國務(wù)院公開各部門行政審批事項匯總清單，向人民群眾“晾曬”權(quán)力清單，向全社會公布政府行政權(quán)力的邊界，充分體現(xiàn)了政府自覺接受社會監(jiān)督、依法行政的決心。

　　地方紛紛出臺規(guī)范限制自由裁量

　　“態(tài)度不好？那就罰重一點！”“這家關(guān)系不錯，少罰點吧?！爆F(xiàn)實中，由于存在自由裁量權(quán)不同的“度”，“同案異罰”的現(xiàn)象在行政執(zhí)法過程中時有出現(xiàn)，這也導(dǎo)致一些當(dāng)事人在受到處罰時，容易產(chǎn)生疑問甚至不滿，繼而影響行政管理的公正性和嚴肅性，造成不公現(xiàn)象。

　　對此，近年來，地方政府紛紛出臺規(guī)定，對行政處罰自由裁量加以限制和規(guī)范。比如，2008年，深圳市發(fā)布《深圳市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)若干規(guī)定》，成為國內(nèi)首個規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的政府規(guī)章。

　　2011年9月9日，廣東省對外公布《廣東省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》明確提出，行政處罰實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立重大行政處罰集體討論制度。行政處罰實施機關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定中說明理由。

　　2012年10月30日，甘肅省發(fā)布《甘肅省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》，對行政處罰自由裁量基準制度作出明示，即行政機關(guān)實施行政處罰，應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的可裁量的處罰種類和幅度，依照過罰相當(dāng)原則，細化為若干裁量階次，每個階次規(guī)定一定的量罰標準，以確保處罰與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度相適應(yīng)。

　　記者粗略統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，截至目前，福建省、河北省、北京市、重慶市、陜西省、寧夏回族自治區(qū)等近30個省級政府和較大市，都已出臺規(guī)范行政自由裁量權(quán)的規(guī)定或指導(dǎo)意見。

　　建立行政處罰裁量基準是核心

　　據(jù)中國政法大學(xué)教授王敬波介紹，目前，省級政府在規(guī)范行政自由裁量行為中，規(guī)范的范圍有大有小。有的省份僅對行政處罰中的裁量權(quán)進行規(guī)范，比如：北京市、天津市、重慶市、甘肅省、陜西省等；而有的省份將行政處罰、行政許可、行政征收、行政確認等全部行政權(quán)力中的裁量權(quán)都納入規(guī)范的范圍之中，比如：福建省、河北省、寧夏回族自治區(qū)等。

　　2014年年初，上海市推出“推動建立行政處罰裁量基準的調(diào)研報告”，提出應(yīng)建立行政處罰裁量基準制度，基準制度是規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的核心內(nèi)容，對于減少執(zhí)法隨意性，解決同類案件因人而異、裁量差距大、顯失公正等問題，具有積極意義。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認為，裁量基準不具有立法性質(zhì)，僅是對法律、法規(guī)和規(guī)章中的裁量權(quán)限的具體化，這種以規(guī)范性文件形式設(shè)定的裁量基準，歸根結(jié)底是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部自制性的規(guī)定，是行政機關(guān)對裁量權(quán)行使進行自我約束、自我規(guī)制的一種制度創(chuàng)新。

　　“雖然裁量基準屬于行政機關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，對外沒有直接的法律拘束力，但是裁量基準的公開，可以更有效地監(jiān)督行政機關(guān)加強自律與自制，從而以更主動的態(tài)度推動陽光政府、責(zé)任政府的建設(shè)。”王錫鋅說。

　　時效約束是對自由裁量最好約束

　　行政處罰法規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點，只要符合聽證的7日前，具體哪一天通知，行政機關(guān)可自行決定。這說明，行政機關(guān)在何時作出具體行政行為上，有自由選擇的余地。因此，地方在制約自身行政行為自由裁量權(quán)方面，對行政行為期限的明確，也是必須強調(diào)的內(nèi)容。

　　比如，《汕頭市行政程序規(guī)定》對時效的要求就可謂細致入微。其明確：僅涉及一個行政機關(guān)的行政執(zhí)法事項，應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起20日內(nèi)辦結(jié)；20日內(nèi)不能辦結(jié)的，經(jīng)本機關(guān)負責(zé)人批準，可以延長10日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人；涉及兩個以上行政機關(guān)的行政執(zhí)法事項，應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起45日內(nèi)辦結(jié)；45日內(nèi)不能辦結(jié)的，經(jīng)本級人民政府負責(zé)人批準，可以延長15日……

　　對此，姜明安認為，行政自由裁量權(quán)賦予行政機關(guān)一定的選擇權(quán)，有時這種選擇余地、幅度甚至很大，給徇私枉法者鉆空子提供了客觀條件。從權(quán)力的本身性質(zhì)來看，任何一項權(quán)力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。隨著現(xiàn)代社會飛速發(fā)展，行政范圍不斷擴大，為發(fā)揮行政機關(guān)能動作用，這些都對行政自由裁量權(quán)等行政管理活動提出了挑戰(zhàn)。

　　“法治是國家治理現(xiàn)代化的目標，對行政自由裁量進行規(guī)制限制和標準明晰，就是制約權(quán)力、把權(quán)力關(guān)進籠子的有效手段?！苯靼舱f。（記者　萬靜）

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